【歷史評析】台灣公共住宅一百年

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文／尚智

台灣在戰後幾十年間，房價大幅上漲，亦為少子化的原因之一。然而，住宅不只是自由市場的消費商品，也應該是人民生存的基本人權，這是政府推動公共住宅的背景。沈孟穎著《台灣公宅一百年：最完整圖說，從日治、美援至今的公共住宅演化史》（二○二一年出版），讓我們重新思索居住空間的本質。

很多人以為，台灣公宅始於戰後政府推動的國民住宅，其實不然。這本書的一大貢獻，是把歷史視野往前延伸至日治時期，並把一百多年的公宅史，清楚畫分為五階段。

第一階段是日治時期原本的「公營住宅」（一九一○～一九三六），以及第二階段戰爭時期的「營團住宅」（一九三七～一九四九），奠定了兩個對台灣住宅性格影響至今的標準，也就是「文明」與「節約」。

相對於台灣漢人的傳統住家，公營住宅首次出現現代性的「文明」標準，尤其是衛生治理，包括在住家內建置現代化廚房與廁所，還有「寢食分離」的原則等，以達到維持清潔、減少傳染病（如鼠疫與瘧疾）之目的，提升人民生活水準。

營團住宅常被現代人遺忘，其特色是戰時為了「節約」資源，發展出「最低生存限度住宅」，一方面強調居住空間的合理化與標準化，另一方面忽略使用者的個別需求。

戰後政府與建商為了節約土地與經費，還有追求高效率，以類似的邏輯興建住宅，在有限的土地上塞入最多的家戶及室內面積；也因為各家戶的室內面積不足，隨著家電設備增加、子女出生等因素，往往出現陽台外推、頂樓加蓋等現象，野蠻生長的違建成為當代的都市之瘤。

到了戰後，第三階段的「美援住宅」（一九五○～一九六四），引進「房屋貸款分期攤還」的制度，初衷是讓收入有限的產業工人也能買房子，以維持社會基層的穩定；一九五七年的規定是房貸上限為八年，一九五九年隨即延長至十五年。不過，這也埋下日後以資金槓桿炒作房產的種子。

第四階段的「經建住宅」（一九六五～一九七四年），大力推動「容積率」與「建蔽率」的制度，原意是將居住密度納入管制，以促進居住品質。但是政府後來實施的「容積獎勵」與「容積移轉」等政策，卻造成意想不到的結果，譬如豪宅為了爭取容積獎勵，增設開放空間，完工後卻改為社區住戶使用，不對外開放。

第五階段是「樂透國宅」（一九七五年以後），這個戲稱乃因國宅申購價格往往比市價便宜許多，有轉手賣屋的巨額價差，所以幸運抽到國宅者有如中樂透。也因如此，國宅無法抑制高房價，本身反而成為高報酬的投機商品，甚至加速都市的縉紳化（Gentrification）現象，居住環境良好的國宅移入更多的高收入居民，排擠原本的低收入居民。

總之，戰後公宅原本良善的設計，包括低利房貸、容積率管制、抽籤申購等，在發展過程反而加強住宅商品化的傾向，助長台灣的高房價趨勢。